‘Proces tot strafoplegging heeft onvoldoende waarborgen’

Met welk gevoel kijk je terug op jouw stage bij FNV Veiligheid?
Mijn stage bij FNV Veiligheid was ontzettend leerzaam. Ik had bovendien mazzel met jurist Pauline de Casparis als mijn stagebegeleider. Pauline heeft mij enorm geholpen met mijn afstudeeronderzoek. Mede dankzij haar onvermoeide aandacht, behulpzaamheid en kritische blik kon ik mijn onderzoek netjes afronden en ben ik heel tevreden met het eindresultaat. Ik kreeg tijdens mijn stage bovendien een warm welkom van alle collega’s van FNV Veiligheid. Samen vormen zij een leuk en gezellig team. Verschillende collega’s stonden voor me klaar als ik hulp of uitleg nodig had.

Hoe kwam je bij ons in Utrecht uit als stageadres?
Toen ik rond aan het bellen was om aan een goed adres voor mijn afstudeerstage te komen, kwam mijn moeder met de suggestie voor FNV Veiligheid. Als brigadier bij de politie zette zij als lid eens een hulpvraag uit bij de Nederlandse Politiebond, die toen nog deel uitmaakte van de werkorganisatie. Aanvankelijk heeft mijn moeder gebeld naar FNV Veiligheid met de vraag of ik daar stage kon lopen. Daarna belde ik zelf en kreeg ik allereerst Roland Hop aan de telefoon. Hij vertelde me dat hij ooit ook stagiaire was bij de organisatie en er nooit meer weg is gegaan. Uiteindelijk kreeg ik snel het goede nieuws dat ik bij FNV Veiligheid stage mocht volgen. Aanvankelijk wist ik eerlijk gezegd nog niets van de wereld van militairen en marechaussees. Wel kende ik vanuit mijn studie natuurlijk het ambtenarenrecht.

Wanneer kwam je op het idee om onderzoek te gaan doen naar de grenzen van de vrijheid van meningsuiting voor defensiemedewerkers?
Het eerste idee hiervoor is ontstaan toen ik tijdens mijn studie het vak Onderzoekspracticum volgde. Bij dit vak kreeg ik te maken met een specifieke hulpvraag vanuit de politie. Deze vraag was of de politieleiding een diensttelefoon mocht inlezen om te checken of er bij een collega sprake was van vermeend plichtsverzuim. Toen stelde ik mezelf de vraag: mogen zij het WhatsApp-verkeer van die collega zomaar uitlezen of behoort dit tot diens vrijheid van meningsuiting? Uiteindelijk leek het me interessant om verder onderzoek te verrichten naar dit onderwerp. Met zo’n breed en complex thema als de vrijheid van meningsmening zou ik nooit een tekort aan onderzoeksinformatie en invalshoeken krijgen. Daarom wilde ik me in het onderzoek focussen en niet ingaan op aan de uitingsvrijheid verbonden privacy- en klokkenluidersvraagstukken.
Bij de start van mijn stage besloot ik uiteindelijk onderzoek te gaan doen naar de grenzen van de vrijheid van meningsuiting voor defensiemedewerkers. Aan de hand hiervan wilde ik de bijzondere rechtspositie van defensiemedewerkers in verhouding tot de vrijheid van meningsuiting belichten en uiteindelijk komen tot nieuwe inzichten op dit gebied. Allereerst maakte ik een onderzoeksplan en verdiepte ik me in de vraag wat FNV Veiligheid eigenlijk is, wie de doelgroepen van deze organisatie zijn en welke actuele problemen er speelden op het gebied van de vrijheid van meningsuiting van leden.  

Waarom is de rechtspositie van defensiemedewerkers in relatie tot de vrijheid van meningsuiting bijzonder te noemen?
De vrijheid van meningsuiting is een essentieel grondrecht, dat kenmerkend is voor de democratie zoals we die in Nederland kennen. Deze geldt niet alleen voor gewone burgers, maar ook voor ambtenaren. De vrijheid van meningsuiting is alleen niet onbegrensd en dat geldt des te meer voor ambtenaren. Zij behoren tot het openbaar gezag. Daardoor ontstaat er snel ophef als zij zich uitlaten over bepaalde thema’s. Soms kan het geven van een mening door een ambtenaar zelfs als plichtsverzuim of wangedrag worden beschouwd. Ook defensiemedewerkers zijn ambtenaren, maar het is niet altijd duidelijk waar deze grenzen liggen.
Voor defensiemedewerkers geldt de Wet Ambtenaren Defensie (WAD, red.). De bij Defensie werkende burgers en militairen hebben ieder een eigen rechtspositieregeling. Voor militairen is dat het AMAR, voor burgers het BARD. De uitingsvrijheid van ambtenaren kan slechts worden beperkt bij formele wet. Voor ‘gewone’ ambtenaren is dit vastgelegd in artikel 10 van de Ambtenarenwet, voor defensiemedewerkers in artikel 12a van de WAD. De bewoordingen van deze twee bepalingen komen grotendeels overeen. Concreet komt het erop neer dat het goede functioneren van de openbare dienst bij Defensie én de goede vervulling van een functie niet in gevaar mogen komen door het uiten van een specifieke mening. Dit is vastgelegd in de functioneringsnorm. Omdat de norm een inperking van een grondrecht is, mag uitsluitend achteraf aan de norm worden getoetst. Uitgangspunt hiervan is dat het primair aan de ambtenaar is om er voor te waken dat deze in acht wordt genomen. Bij overschrijding hiervan kan het bevoegd gezag daarop anticiperen, corrigeren en zo nodig rechtspositionele maatregelen nemen. Voorbeelden van maatregelen zijn een beoordeling, een ambtsbericht en ontslag.

Hoe legde je hun grenzen voor deze uitingsvrijheid onder de loep?
Om deze grenzen te onderzoeken, ben ik in mijn literatuuronderzoek eerst van de algemene wetgeving op dit gebied naar de bijzondere wetgeving voor defensiemedewerkers gegaan. Ik onderzocht specifiek de grondwettelijke en internationale normen van de vrijheid van meningsuiting in de relatie tussen de werknemer en de werkgever. Om deze normen te kunnen ‘inkleuren’, betrok ik de Nederlandse rechtspraak en de adviesuitspraken van de adviescommissie grondrechten en functie-uitoefening ambtenaren (AGFA, red.) bij mijn theorieonderzoek. Mijn praktijkonderzoek dat hierna volgde, spitste ik toe op twee vragen. De eerste vraag was of het proces tot strafoplegging aan defensiemedewerkers wegens gebruikmaking van het recht op vrijheid van meningsuiting met voldoende waarborgen is omgeven. Mijn tweede vraag was of de rijksbrede aanwijzing voor externe contacten van defensiemedewerkers in strijd is met de grondwettelijke en internationale normen.

Welke formele beperkingen zijn er op dit gebied voor militairen en burgermedewerkers?
Deze beperkingen zijn dus vastgelegd in de functioneringsnorm. Volgens artikel 7 van de Grondwet mag een te openbaren mening echter niet op voorhand worden ontzegd. Preventieve beperkingen zijn in beginsel niet in strijd met artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM, red), maar worden wel beschouwd als een ernstige inbreuk op de vrijheid van meningsuiting waarvan de noodzaak goed moet worden onderzocht. Voorafgaand aan een strafoplegging aan een burgermedewerker wegens overtreding van de functioneringsnorm is Defensie verplicht om advies bij de AGFA in te winnen. De AGFA heeft specifieke kennis in huis over het recht van vrije meningsuiting en brengt in voorkomende gevallen een advies uit over de vraag of er grenzen zijn overschreden en of de voorgenomen straf evenredig is. Militairen zijn echter uitgesloten van deze extra waarborg voor de vrijheid van meningsuiting. Vooralsnog is niet precies duidelijk waarom. Misschien komt dit doordat er voor militairen een veel beperkter arsenaal aan strafmaatregelen bekend is. Het kan ook zijn dat de vertrouwelijkheid van het militaire werk hierbij een rol speelt.

Hoe functioneert de AGFA Defensie in de praktijk? Hoeveel zaken behandelt deze commissie bijvoorbeeld voor burgers als het gaat om hun vrijheid van meningsuiting?
Tot nog toe bracht de AGFA Defensie alleen adviezen uit over voorgenomen ontslagen van burgermedewerkers bij Defensie wegens de weigering van een verklaring van geen bezwaar. In de praktijk behandelt deze commissie geen zaken van burgermedewerkers op het gebied van de vrijheid van meningsuiting. Een mogelijke reden hiervoor is dat zij hun mening niet durven te uiten, uit angst voor een ambtsbericht, een schorsing of zelfs een ontslag. Een andere reden kan de loyaliteit zijn die zij voelen met hun werkgever. Hierdoor willen zij zich niet uitspreken. Loyaliteit is een mooie eigenschap, maar bij het uiten van hun mening werkt deze in hun nadeel.
Jaqueline van Rossum, beleidsmedewerker bij FNV Veiligheid, die ik onder meer over de AGFA heb gesproken, sprak het vermoeden uit dat er op dit moment geen grote maatschappelijke onderwerpen spelen waarvoor burgers en militairen de grenzen van de vrijheid van meningsuiting opzoeken. In de jaren van de Koude Oorlog met onder meer de wapenwedloop en de discussie over kernwapens, hadden mensen volgens haar meer met uitgesproken meningen die konden schuren met hun werk bij een overheidsinstantie.
Ik sprak ook over de AGFA met Evert Verhulp, hoogleraar arbeidsrecht aan de Universiteit van Amsterdam. Hij benadrukt terecht dat militaire staatsgeheimen niet besproken mogen worden tijdens een adviesaanvraag bij de AGFA. Als staatsgeheimen niet in het geding zijn, is er naar mijn mening echter geen goede reden om militairen uit te sluiten van dit belangrijke onderdeel van het voor iedere ambtenaar geldende proces tot strafoplegging. Zo lang dit gebeurt en er onderscheid wordt gemaakt tussen burgermedewerkers en militairen is dit proces naar mijn overtuiging met onvoldoende waarborgen omgeven.

In februari 2021 is de veel bekritiseerde communicatierichtlijn SG A/978 voor defensiemedewerkers vervangen door de rijksbrede aanwijzing externe contacten. Hebben zij hierdoor meer vrijheid gekregen in hun communicatie naar buiten toe?
De rijksbrede aanwijzing legt in algemene zin wat meer de nadruk op wat er wel mag op communicatiegebied, maar houdt dezelfde belangrijke beperking in als de SG A/978. Voor het communiceren naar buiten toe en het onderhouden van externe contacten met de media moet je als defensiemedewerker nog steeds vooraf advies inwinnen. Hiermee legt de rijksbrede aanwijzing hun vrijheid van meningsuiting flink aan banden. Deze veroorzaakt een ‘chilling effect’: door de strikte formulering van de aanwijzing durven zij sowieso niets meer te zeggen. De aanwijzing staat daarom op gespannen voet met artikel 7 van de Grondwet en met artikel 10 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en is daarmee mogelijk in strijd met de grondwettelijke en internationale normen.

Denk jij dat het voor ambtenaren in geüniformeerde beroepen, onder wie militairen, marechaussees en agenten, de laatste jaren gangbaarder is geworden om via de sterk opgekomen sociale media hun mening over uiteenlopende onderwerpen te uiten? 
Ja, deze tendens zie ik zeker terug bij militairen, marechaussees en agenten. Het komt bijvoorbeeld best vaak voor dat zij binnen een WhatsApp-groep berichten met een discriminerend karakter delen of op Twitter, Facebook of Instagram niet gangbare meningen verkondigen. Zij zijn zich echter niet altijd bewust van de enorme maatschappelijke impact die dit soort uitingen kunnen hebben. Incidenten op dit gebied halen regelmatig de landelijke media.

Verdiepte jij je tijdens jouw stage ook in concrete zaken van militairen of marechaussees, die zijn berispt na het uiten van hun mening over bepaalde onderwerpen?
Op 30 maart van dit jaar kwam bijvoorbeeld het nieuws naar buiten dat een groep van 11 marechaussees door de leiding was geschorst wegens het delen van discriminerende en grensoverschrijdende berichten in een werkgerelateerde Whatsapp-groep. Ik werd ‘achterwacht’ bij deze zaak: ik coördineerde deze zaak, sprak alle betrokkenen en woonde meerdere verhoren bij. Die ervaring heeft mij des te meer doen realiseren dat de vrijheid van meningsuiting niet voor iedereen een gegarandeerd gegeven is. Deze was voor mij daarom een inspiratiebron tijdens de uitwerking van mijn onderzoek. De zaak rond de 11 marechaussees is één op één vergelijkbaar met zaken die spelen rond WhatsApp-groepen bij de politie. Daar wordt tijdens het proces van strafoplegging aan agenten wegens gebruikmaking van hun recht op vrijheid van meningsuiting wél advies ingewonnen bij de AGFA, terwijl dit bij de marechaussees niet gebeurt omdat hiervoor simpelweg de grondslag ontbreekt. Ik zie niet in waarom je agenten en marechaussees anders zou moeten behandelen als het gaat om hun vrijheid van meningsuiting. Een soortgelijk geval als bij de marechaussees deed zich trouwens voor op 30 juni 2021, toen zes mariniers deelnamen aan een WhatsApp groep waarin tevens discriminerende berichtjes werden gedeeld. Een van deze mariniers heeft uiteindelijk een ambtsbericht gekregen en twee mariniers zijn schriftelijk gewaarschuwd.

Tot welke aanbevelingen kom je op basis van jouw onderzoek?
Allereerst vind ik het van groot belang dat Defensie zich als werkgever veel meer verdiept in het social media-gebruik van defensiemedewerkers en in de risico’s die hieraan kleven. Zij zou medewerkers een gedegen voorlichting moeten geven over wat er in dit opzicht van hen wordt verwacht en wat uit den boze is als het gaat om het ventileren van hun mening via bijvoorbeeld Facebook, Twitter of Instagram. Medewerkers weten dan beter waar zij aan toe zijn. Verder ben ik van mening dat beter moet worden uitgezocht of de AGFA niet ook zou moeten worden ingeschakeld bij een verdenking van een overtreding van de functioneringsnorm door militairen. Naar mijn overtuiging is er geen goede reden om de AGFA alleen voor burgermedewerkers van Defensie in te zetten. Zo nodig kun je in de regelgeving laten opnemen dat de AGFA niet om advies  hoeft te worden gevraagd als er staatsgeheimen in het geding zijn.

En welk adviezen heb je voor defensiemedewerkers?
Het is natuurlijk een open deur, maar het beste is om helemaal geen appjes of berichten met een discriminerende, racistische of vrouwonvriendelijke inhoud of ondertoon te verspreiden via sociale media of andere communicatiekanalen. Het is sowieso goed om je altijd rekenschap te geven van het feit dat iets wat jij als 'scherpe humor’ beschouwt, door een ander als ‘grensoverschrijdend’ kan worden opgevat. Op het moment dat je het bericht van een ander ‘retweet’ of hier simpelweg een duimpje bij plaatst, kan dit bovendien worden geïnterpreteerd als zijnde jouw mening waarop je dus ook kunt worden aangesproken. Wees je hiervan bewust. Laat je, bijvoorbeeld in een WhatsApp-groep, bovendien niet meeslepen door de heersende groepsdruk op het moment dat collega’s naar jouw mening afkeurenswaardige appjes rondsturen. Hopelijk voel je je dan vrij om een individueel tegengeluid te laten horen.

De volledige versie van dit interview met Richie, inclusief een reflectie hierop van MARVER-voorzitter Sven Schuitema, vind je in de juli-uitgave van ons ledenmagazine Interventie. De volledige uitgave staat ook in onze ledenapp!